No último dia 1º de julho, o Supremo Tribunal Federal (STF) concluiu o julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) 7.236, que questionava a constitucionalidade de diversos dispositivos introduzidos pela Lei nº 14.230/2021 na Lei de Improbidade Administrativa (Lei nº 8.429/1992).
Por maioria, a Corte declarou a inconstitucionalidade da expressão constante do art. 23, § 5º, da Lei de Improbidade Administrativa, incluída pela Lei de 2021, que determinava que, após a interrupção da prescrição, o prazo voltaria a correr pela metade. Além disso, o Tribunal fixou o entendimento de que as ações de improbidade administrativa estão sujeitas a um prazo máximo de 20 anos de tramitação.
A decisão representa mais um importante capítulo da reconstrução jurisprudencial promovida pelo STF após a reforma da Lei de Improbidade Administrativa, reafirmando o protagonismo da Corte na definição dos contornos do sistema sancionador aplicável aos atos de improbidade.
Antes da entrada em vigor da Lei nº 14.230/2021, a disciplina prescricional encontrava-se prevista no art. 23 da Lei de Improbidade Administrativa. O inciso I estabelecia que a ação deveria ser proposta até cinco anos após o término do exercício de mandato, cargo em comissão ou função de confiança. Já o inciso II remetia, para os ocupantes de cargo efetivo ou emprego público, aos prazos prescricionais previstos em lei específica para as faltas disciplinares puníveis com demissão.
Na prática, essa sistemática produzia intensa insegurança jurídica. Como diversos estatutos disciplinares remetiam, por sua vez, aos prazos prescricionais da legislação penal quando o fato também configurasse crime, havia situações em que a pretensão sancionatória era submetida a prazos extremamente longos, variáveis conforme a pena abstratamente prevista para o delito correspondente. Em alguns casos, a consequência era uma significativa ampliação do período de responsabilização por improbidade administrativa.
Com a edição da Lei nº 14.230/2021, foi abandonado o sistema anterior para instituir um modelo único e uniforme a todos os agentes públicos.
A nova redação do art. 23 passou a prever prazo prescricional de oito anos, contado da ocorrência do fato ou, no caso de infrações permanentes, do dia em que cessou a permanência. Além disso, a reforma disciplinou expressamente as hipóteses de interrupção da prescrição, estabelecendo marcos objetivos, como o ajuizamento da ação e a publicação da sentença condenatória, entre outros.
Uma das principais inovações foi justamente a criação de uma disciplina específica para a prescrição intercorrente. O § 5º do art. 23 previa que, uma vez interrompida a prescrição, o novo prazo recomeçaria pela metade, ou seja, em quatro anos. A intenção do legislador foi prestigiar a duração razoável do processo e estimular maior celeridade na condução das ações de improbidade.
Contudo, no julgamento da ADI 7.236, o Supremo Tribunal Federal entendeu que essa redução automática do prazo prescricional para quatro anos comprometeria a efetividade do sistema de responsabilização por improbidade administrativa. Segundo prevaleceu no voto do relator, ministro Alexandre de Moraes, o tempo médio de tramitação das ações demonstra que a redução poderia conduzir à prescrição de grande quantidade de processos antes mesmo de seu julgamento definitivo, inviabilizando, inclusive, o exercício do duplo grau de jurisdição.
Por essa razão, a Corte declarou inconstitucional a expressão legal que determinava a redução do prazo pela metade, restabelecendo, na prática, a incidência do prazo integral de oito anos após as causas interruptivas. A solução adotada, contudo, parece deslocar para o Poder Judiciário um problema de morosidade estrutural do sistema de Justiça. Em vez de reconhecer a opção legislativa por um regime prescricional mais rigoroso – justamente voltado a incentivar maior eficiência na tramitação das ações –, o STF afastou a disciplina expressamente aprovada pelo Congresso Nacional, ampliando, na prática, o tempo disponível para a persecução sancionatória.
Durante o julgamento, o STF também fixou que as ações de improbidade administrativa passam a observar um prazo máximo de vinte anos para sua tramitação, adotando parâmetro semelhante ao limite temporal existente no sistema penal. Segundo a fundamentação apresentada pelos ministros, não seria compatível com os princípios constitucionais admitir processos sancionatórios potencialmente perpétuos ou sem limite temporal objetivo.
A decisão busca equilibrar dois valores constitucionais igualmente relevantes: de um lado, a efetividade do combate aos atos de improbidade administrativa; de outro, a necessidade de conferir segurança jurídica e impedir que o jurisdicionado permaneça submetido indefinidamente a uma ação sancionatória.
Entretanto, chama atenção o fato de que o prazo máximo de vinte anos não decorre de opção expressa do legislador. A Lei nº 14.230/2021 não contém qualquer previsão nesse sentido, tampouco o tema integrava a disciplina declarada inconstitucional. Em vez de apenas exercer o controle negativo de constitucionalidade, a Corte acabou instituindo um novo marco temporal, criando regra inédita para o sistema de improbidade administrativa.
A solução adotada suscita relevantes questionamentos sob a ótica da separação dos Poderes. Embora caiba ao Supremo exercer o controle de constitucionalidade das leis, a decisão ultrapassa a mera retirada de dispositivos incompatíveis com a Constituição e passa a preencher lacunas normativas mediante a criação de disciplina não prevista pelo legislador. Em outras palavras, o Tribunal não apenas declarou o que seria inconstitucional, mas também definiu qual deveria ser o novo regime jurídico aplicável, assumindo papel que tradicionalmente pertence ao Poder Legislativo.
O julgamento evidencia uma aparente contradição: ao mesmo tempo em que o STF afastou uma opção legislativa destinada a reduzir a duração das ações de improbidade, sob o argumento de preservar a efetividade da responsabilização, estabeleceu, por iniciativa própria, um prazo máximo de vinte anos inexistente na legislação. O resultado é uma decisão que, embora busque equilibrar efetividade e segurança jurídica, acaba por redesenhar aspectos centrais do regime prescricional concebido pelo Congresso Nacional, ampliando o protagonismo do Poder Judiciário na conformação da política legislativa de combate à improbidade administrativa.
Independentemente das diferentes leituras possíveis, o julgamento consolida mais um importante precedente na evolução da Lei de Improbidade Administrativa e reforça a necessidade de constante acompanhamento da jurisprudência constitucional por todos aqueles que atuam com responsabilização de agentes públicos.
A equipe de Direito Público do Bocater Advogados permanece à disposição para esclarecer dúvidas sobre os impactos da decisão e seus reflexos em processos administrativos e judiciais envolvendo improbidade administrativa.