O Tribunal de Contas da União (TCU) analisou uma Tomada de Contas Especial (TCE) instaurada no âmbito da Agência Nacional do Cinema (Ancine), relacionada à execução de projeto audiovisual financiado com recursos públicos federais.
No caso concreto, relacionado ao Acórdão nº 8003/2025- Primeira Câmara, a Tomada de Contas Especial foi instaurada em razão da omissão dos responsáveis no dever de prestar contas e da não comprovação da boa e regular aplicação dos recursos repassados para a execução de uma série de animação para TV. O valor histórico do repasse foi de R$ 300 mil e, na fase interna do procedimento, a Ancine apurou um débito superior, ao incluir multa contratual de 20% prevista no instrumento que regia a aplicação dos recursos.
A apreciação do caso pelo TCU decorreu do regular encaminhamento da Tomada de Contas Especial após o esgotamento das providências administrativas adotadas pela Ancine para a obtenção da prestação de contas e para a recomposição voluntária do erário.
Ao apreciar o feito, a unidade técnica do TCU propôs o julgamento pela irregularidade das contas, com imputação do débito apurado e aplicação da multa prevista no art. 57 da Lei nº 8.443/1992. O Ministério Público junto ao TCU, embora concordasse com a responsabilização, apresentou ressalva relevante quanto à composição do débito, sustentando que a inclusão da multa contratual adulterava a natureza ressarcitória da obrigação apurada em Tomada de Contas Especial.
No voto condutor, o ministro Jhonatan de Jesus acolheu esse entendimento e destacou que o débito apurado em sede de TCE possui natureza eminentemente ressarcitória, voltada à recomposição do dano efetivamente causado ao erário. A multa prevista em contrato, por sua vez, tem caráter sancionatório e decorre de relação jurídica distinta, não podendo ser incorporada ao valor do dano apurado pelo Tribunal.
O acórdão ressaltou que a cumulação dessas parcelas cria uma obrigação de natureza híbrida, incompatível com a finalidade da Tomada de Contas Especial. Além disso, a aplicação da multa prevista no art. 57 da Lei nº 8.443/1992 sobre um valor de débito já acrescido de sanção contratual configuraria dupla apenação pelo mesmo fato, violando o princípio do non bis in idem – conceito jurídico fundamental que proíbe que uma pessoa seja julgada, processada ou punida mais de uma vez pelo mesmo fato ou crime.
O relator observou que o Tribunal vem consolidando jurisprudência no sentido de afastar a inclusão de penalidades contratuais na composição do débito em processos de controle externo, especialmente em casos relacionados ao fomento de atividades audiovisuais. Foram citados precedentes recentes da Primeira Câmara que adotaram a mesma orientação, reforçando a estabilidade do entendimento.
Com base nesses fundamentos, o TCU decidiu restringir o débito ao valor original do dano causado ao erário, excluindo a multa contratual, sem prejuízo da aplicação da multa legal prevista na Lei nº 8.443/1992. Também foi determinada a expedição de ciência à Ancine quanto à impropriedade da inclusão de penalidades contratuais no cálculo do débito, a fim de evitar a repetição da falha em futuras Tomadas de Contas Especiais.
A controvérsia enfrentada no Acórdão nº 8003/2025 insere-se em um debate mais amplo e recorrente no âmbito do controle externo, relacionado aos limites da responsabilização múltipla do administrado e à aplicação do princípio do non bis in idem em processos conduzidos pelo Tribunal de Contas da União.
Em situações que envolvem simultaneamente processos administrativos sancionadores, ações de improbidade administrativa, ações penais e processos instaurados pelo TCU, como as Tomadas de Contas Especiais, é frequente a tentativa de extrair, a partir de um mesmo conjunto fático, consequências jurídicas diversas, o que exige especial cautela para evitar a duplicação indevida de sanções.
Embora vigore, no ordenamento jurídico brasileiro, o princípio da independência entre as instâncias administrativa, civil e penal, tal independência não é absoluta e não autoriza a imposição de penalidades de idêntica natureza ou finalidade com base nos mesmos fatos, sob pena de violação ao non bis in idem.
Esse entendimento já vem sendo afirmado de forma consistente pelo TCU em outros precedentes relevantes. No Acórdão nº 2953/2025-Plenário, por exemplo, o Tribunal reconheceu a possibilidade de detração do período de sanção de inidoneidade já cumprido em razão de penalidade aplicada pela Controladoria-Geral da União (CGU) no cumprimento de sanção de igual natureza posteriormente imposta pelo próprio TCU, quando fundadas nos mesmos fatos. Com base no art. 22, § 3º, da LINDB, o Tribunal assentou que a cumulação integral dessas penalidades configuraria dupla punição, ainda que emanadas de autoridades distintas, justamente por se tratar de sanções equivalentes quanto à sua natureza e finalidade.
A leitura conjunta dos Acórdãos nº 8003/2025-Primeira Câmara e nº 2953/2025-Plenário revela, desse modo, a consolidação de uma linha jurisprudencial no TCU voltada à contenção de excessos sancionatórios e à racionalização do sistema de responsabilização no âmbito do controle externo. Em ambos os casos, o Tribunal reafirma que a distinção entre medidas ressarcitórias e sancionatórias é elemento central para a correta aplicação do direito e que a independência de instâncias não pode servir de fundamento para a multiplicação de punições decorrentes do mesmo fato gerador.
Sob essa perspectiva, os precedentes ganham relevância que extrapola o setor específico de fomento audiovisual ou de sanções de inidoneidade, projetando efeitos para debates mais amplos envolvendo outros processos sancionadores além daqueles conduzidos pelo Tribunal de Contas da União, em busca da construção de um modelo de controle externo mais coerente, proporcional e alinhado às garantias fundamentais.
A equipe de Direito Público do Bocater Advogados acompanha ativamente os julgamentos realizados pelo TCU e permanece à disposição para esclarecimentos adicionais.