No último dia 7 de outubro, o Tribunal de Contas da União (TCU) julgou o processo TC 018.218/2025-3, que tratava da responsabilização de sociedade empresária e de sua ex-sócia-administradora por irregularidades no Programa Farmácia Popular do Brasil. Embora o relator, ministro Augusto Nardes, tenha defendido a natureza convenial da relação e a responsabilização solidária da administradora, o Tribunal, por maioria, acolheu o voto do revisor, ministro Benjamin Zymler, reconhecendo a natureza contratual do vínculo com a farmácia privada e excluindo a pessoa física da relação processual.
A controvérsia teve origem em pagamentos relativos a distribuição de medicamentos realizadas entre março de 2016 e outubro de 2017. A auditoria identificou, entre outras irregularidades, ausência de notas fiscais de aquisição de parte dos medicamentos, divergência de códigos de barras e falta de cupons e prescrições necessários à comprovação das operações. A unidade técnica propôs inicialmente a responsabilização da sociedade e da então administradora, partindo da jurisprudência segundo a qual a relação no âmbito do Programa teria natureza convenial e submeteria também seus administradores ao dever pessoal de prestar contas.
O voto revisor alterou a premissa jurídica dessa construção. Para o ministro Benjamin Zymler, a denominação atribuída ao ajuste por portaria ou outro ato infralegal não é suficiente para definir sua natureza jurídica: o que importa é a substância das obrigações estabelecidas.
No caso, a farmácia adquire os medicamentos com recursos próprios, mantém estoque particular, realiza a distribuição e somente depois recebe do Ministério da Saúde o pagamento correspondente à operação validada. Há, portanto, obrigações recíprocas, conteúdo econômico e contraprestação, elementos característicos de relação contratual, e não transferência voluntária de recursos para aplicação em objeto convenial. O voto ressaltou ainda que os arts. 84 e 84-A do Marco Regulatório das Organizações da Sociedade Civil (Lei 13.019/2014) restringem os convênios privados, no âmbito do SUS, às entidades filantrópicas e sem fins lucrativos.
Essa requalificação teve consequência direta sobre o alcance subjetivo do controle externo. A maioria afastou a aplicação da Súmula 286 do TCU, que estabelece a responsabilidade solidária da pessoa jurídica privada destinatária de transferências voluntárias de recursos federais e de seus administradores por danos decorrentes da aplicação desses recursos. Segundo o voto vencedor, uma empresa que recebe pagamento como contraprestação por obrigação já executada não se converte, apenas por isso, em gestora de recursos públicos, assim como seus sócios não passam automaticamente à condição de responsáveis perante o Tribunal.
A partir dessa distinção, o acórdão reafirma a autonomia patrimonial da sociedade empresária. Tratando-se de sociedade limitada, a responsabilização pessoal do sócio ou administrador exige fundamento jurídico próprio: demonstração de conduta pessoal que tenha concorrido para o dano, disposição legal específica ou presença dos pressupostos necessários à desconsideração da personalidade jurídica. Se a imputação decorrer de ato próprio, devem ser demonstrados autoria, nexo causal e culpabilidade; se o objetivo for simplesmente alcançar o patrimônio do sócio por obrigação pertencente à sociedade, devem ser observados os requisitos próprios da desconsideração.
No caso concreto, esse requisito de individualização foi determinante. A matriz de responsabilização atribuía à ex-sócia-administradora essencialmente as mesmas omissões imputadas à sociedade, mas não identificava ato específico por ela praticado, ordenado ou autorizado, nem demonstrava que tivesse operado o sistema, determinado dispensações irregulares, apresentado documentos inconsistentes ou se apropriado dos valores.
Também pesou o fato de a administradora ter deixado a sociedade aproximadamente três anos antes da auditoria e das requisições documentais. Por isso, a maioria concluiu que não havia conduta pessoal e nexo causal suficientes para lhe imputar nem o débito nem a multa. A empresa, por sua vez, teve as contas julgadas irregulares e foi condenada ao ressarcimento, além de multa de R$ 23 mil.
O julgamento reforça que, para a definição do regime jurídico e de suas consequências patrimoniais, o controlador deve examinar a substância da relação jurídica, e não apenas a nomenclatura empregada em atos infralegais. Nesse sentido, contratos remunerados, convênios de transferência voluntária e outras formas de relacionamento econômico entre Estado e particulares não podem ser tratados como estruturas equivalentes apenas porque envolvem recursos públicos.
Sob uma perspectiva crítica, o Acórdão 2.759/2026 constitui precedente especialmente relevante sobre a expansão subjetiva do controle externo e seus limites patrimoniais, na medida em que oferece fundamento importante contra imputações baseadas exclusivamente no cargo societário ou na simples presença de recursos públicos na relação.
O precedente não impede que administradores sejam responsabilizados. Estabelece, contudo, uma exigência anterior e decisiva: a responsabilidade pessoal precisa decorrer de fundamento jurídico próprio e da demonstração de seus pressupostos, não sendo consequência automática da existência de recursos públicos associados à atividade da sociedade.
A equipe de Direito Público do Bocater Advogados acompanha a jurisprudência do Tribunal de Contas da União sobre responsabilização de particulares e permanece à disposição para esclarecimentos adicionais.