Tanto o setor público quanto privado anseiam por maior celeridade no processo legislativo relativo às debêntures de infraestrutura (Projeto de Lei nº 2.646/2020). A importância da matéria reside na necessidade de ampliação e diversificação das fontes de investimento para projetos de infraestrutura no Brasil, bem como na criação de novos atrativos para investidores de alto porte.
As debêntures[1] já são utilizadas em projetos de infraestrutura no Brasil, ganhando um papel significativo no setor público com a promulgação da Lei nº 12.431/2011, que introduziu as chamadas debêntures incentivadas. Diferentemente dos títulos tradicionais, aqueles recursos têm sua destinação vinculada ao financiamento de projetos de infraestrutura ou de produção econômica intensiva em Pesquisa, Desenvolvimento e Inovação (PD&I) considerados prioritários pelo Poder Executivo[2].
As debêntures incentivadas tiveram relativo sucesso em seu propósito de impulsionar o financiamento de projetos de infraestrutura e desenvolvimento no país[3]. Atraíram, em especial, pessoas físicas, em razão dos incentivos fiscais ofertados, como a isenção de imposto de renda sobre os rendimentos. Esses incentivos, contudo, não se mostraram atrativos para a adesão de investidores institucionais nacionais e internacionais de grande porte, como os fundos de pensão.
Então, diante desse cenário e da permanência da necessidade de se diversificar as fontes de investimento de projetos de infraestrutura, elaborou-se o PL nº 2.646/2020[4], buscando introduzir um novo instrumento de captação de recursos direcionado para o setor de infraestrutura mediante a criação de vantagens para o emissor dos títulos – o debenturista[5]. Com isso, o legislador pretendeu atrair justamente os investidores que anteriormente não tinham tantos benefícios em adquirir as incentivadas.
Uma das grandes diferenças entre as duas modalidades é o foco no destinatário dos benefícios fiscais. Enquanto as debêntures incentivadas proporcionam incentivos exclusivamente para os compradores dos títulos, as debêntures de infraestrutura também garantem vantagens para o debenturista. Este, por sua vez, pode repassar esse incentivo ao comprador por meio do pagamento de juros mais vantajosos.
Tendo em vista os objetivos elencados acima, o PL 2.646/2020 estabelece que os debenturistas receberão os incentivos quando investirem nos projetos de infraestrutura considerados prioritários[6]. Além disso, as debêntures emitidas com captação de recursos para projetos que proporcionem benefícios ambientais ou sociais relevantes receberão incentivos adicionais, incluindo um procedimento simplificado de emissão e a análise prioritária[7]. Ressalta-se, também, que o PL dispensa a necessidade de decreto para caracterização de um projeto como de infraestrutura, além de ampliar para 60 meses o prazo para utilização das receitas para pagar ou reembolsar as despesas e dívidas contraídas no projeto.
No momento, a última movimentação relevante ocorreu no dia 19 de setembro deste ano, quando o Senado aprovou o PL. Dentre as alterações promovidas ao texto original[8], destaca-se a exclusão da previsão que limitava os benefícios das debêntures emitidas a um prazo de cinco anos, a contar da promulgação da lei. Na medida em que essa limitação é incompatível com os longos períodos de retorno característicos da maioria dos projetos de infraestrutura, a emenda estabeleceu que a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) irá prorrogar o prazo das debêntures anualmente, garantindo sua efetiva liquidação.
Outra emenda apresentada eliminou a disposição do texto original que previa uma tributação diferenciada sobre os rendimentos das debêntures incentivadas detidas por instituições financeiras, o que, na prática, aumentaria a taxa de Imposto de Renda de 15% para 25%. Foi considerada que essa elevação prejudicaria a continuidade e o crescimento do mercado de debêntures incentivadas, representando uma ameaça para os investimentos em infraestrutura no país.
A despeito dos potenciais benefícios que a eventual aprovação do PL 2.646/2020 trará para o setor de investimentos privados em infraestrutura no Brasil, é necessário considerar alguns dos riscos associados à emissão desses instrumentos.
Em sendo títulos de crédito, existem riscos relacionados à imprevisibilidade econômica, como a oscilação dos fatores macroeconômicos do país e a exposição à variação cambial. Além dos riscos de mercado, é preciso levar em conta os desafios inerentes ao setor de infraestrutura, tendo em vista seu caráter de longo prazo, a alta complexibilidade dos objetos e as questões regulatórias específicas desse setor.
Apesar do cuidado necessário, esses títulos também possuem atrativos consideráveis, incluindo maior previsibilidade de receitas e alta taxa de retorno garantida. Nesse sentido, é necessário almejar um equilíbrio entre a adoção de medidas que expandam as opções de investimento no mercado financeiro e a preservação do interesse público subjacente aos empreendimentos de infraestrutura.
Portanto, a introdução da nova categoria de debêntures proposta pelo PL 2.646/2020 é uma mudança aguardada com altas expectativas pelos setores público e privado que possivelmente impulsionará os investimentos, incluindo os estrangeiros, em um setor que carece de recursos, ao mesmo tempo que é central para o desenvolvimento econômico e social do país.
Neste momento, encontra-se sob análise da Câmara dos Deputados e, na hipótese de sua aprovação, seguirá para sanção ou veto do Presidente da República.
A equipe de Direito Público do Bocater Advogados continuará acompanhando a temática.